進入20世紀，日趨沒落的清朝為了改變保守形象、挽救頹危政局，于1901年1月29日發布變法諭旨，宣布參酌中西，實行新政。廢除了綠營軍，設立正規化、專業化的警察隊伍，促進警察制度近代化，乃是清末新政的一個列項。

警察(Police)一詞最早源出于古希臘，表示“秩序”“社會和平”的意思。1829年，英國政府為了有效控制社會，并保護國民的生命財產，成立了世界上第一支專業的警察部隊，開創了近代警察制度。70多年后，中國步其后塵，在清廷內閣設立巡警部。清朝第一任的巡警部尚書就是那個后來當上民國大總統的徐世昌。

論及我國近代警政不能不提袁世凱。義和團運動之后，八國聯軍侵華，京畿岌岌可危，且《馬關條約》規定天津不許設防駐兵。剛任直隸總督的袁世凱為保駕朝廷，以“警”代“兵”，仿照英國警政，從北洋軍中挑選500名士兵進行培訓，在省會保定擔任警察;翌年，又招募1000人，到1907年直隸省當局已形成了一支擁有15390名訓練有素的龐大的警察部隊;三年后，該省的警察人數已超過了3萬。光緒三十二年(1906)，昭示清末新政改革方向的《宣示預備立憲先行厘定官制諭》將“普設巡警”列為要項之一。隨之，我國一些大城市競相效仿。如上海，道臺袁樹勛于1905年廢除了保甲制度后，一支擁有萬人的新型警察部隊開始在街上巡邏。到了1910年，上海、北京、天津、武漢、成都等城市中心相繼創建起一個大致由警區(總局)、區局(署)、分駐所和派出所四級架構的警察官僚體制。

1911年《警察講義錄》云：“警察者，國權之一種也，故行國權者，即國家機關行國權之一種者，即警察機關…………(所謂警察機關者，要在國權之委任，如內務大臣，為全國警察機關。)而各省大臣，亦得以其主任事務，為警察機關。至機關在于活動。活動者，不外如所謂以主權者之手足發表主權者之意思而已。”建立近代警政，首先是旨在解決治安與自由的平衡問題。“警察之制，根于憲法。憲法所以保護人民之自由權利，而警察限制人民之自由，非依憲法所制定，則不能行，否則如俄之嚴酷殘暴，勢所必然，欲保安寧，反至擾亂。”(《警察講義錄》)很顯然，建立近代警察后，國家介入其國民日常生活的能力有所提升，責任有所增強。

清政府將警政作為一種防范排外事件的手段，這一改革會讓締約國放棄其法律、外交和商業特權。鑒于日本創建了警政，并仿照歐洲制定了相關法律，減弱了不平等條約的控制，1911年，民政部尚書善耆斷言：“我國警察現在提前籌辦，所有租界警察權限自應交還中國，選派深明警律各高等警察隊自行管理，擔負保護之責，以謀公益而挽主權…………無論租界內外，得享一律保護之權利，為預備地方自治之起點，以為收回治外法權之先聲云。”1901年《辛丑條約》第10款：“以各省督撫、文武大吏暨有司各官，于所屬境內，均有保平安之責。”西方人普遍支持在中國建立近代警政，基于這一考量：近代警政可以增進社會穩定，保護外國人在華的生命財產。正如韓延龍在《中國近代警察史》一書中所言：“清廷辦理警政是在東西列強的壓力下，為保護帝國主義的在華利益被迫實行的。”

值得一提的是，清廷頒布的新政諭旨，明確命令設立警察學堂以訓練這支部隊，提升其政治素養和執法能力。恰如史學家王家儉所說：“近代的警察與傳統的捕役最大的不同，即在前者比后者受有良好的訓練與教育。清末試辦警察之初，即對警察學堂的設立予以很大的重視…………此種以學堂為基礎的警政方針，實可謂相當的正確。”(《清末民初我國警察制度》)

清末將警政列入新政，似中外研究者一向贊譽的舉措。但也有異議，如被譽為“近代科學報國的先驅者”杜亞泉。他認為：中國的警察制度，徒從形式“摹擬他國，似未適合于我國之情勢”;西方城市人口多，“故有市街警察之制”，而中國“一二大都會繁盛之區，固可仿而行之;乃各府縣之城治市集，亦復于數十武之內，植立武裝之巡士;甚至鄉村之間，亦間有之，…………終日植立而無所事事”。警政“其費甚繁，其益殊少”，應從“適于用”角度改革之，“則全國之內，所節必多”。倘若從“慮及官多生事之害”“感其事之無益，覺其費之可省”的視角分析，杜亞泉的異議似并非以“反對警政”而一言蔽之。

（沈棲）