清末新政：警察的建立

進(jìn)入20世紀(jì)，日趨沒落的清朝為了改變保守形象、挽救頹危政局，于1901年1月29日發(fā)布變法諭旨，宣布參酌中西，實(shí)行新政。廢除了綠營軍，設(shè)立正規(guī)化、專業(yè)化的警察隊(duì)伍，促進(jìn)警察制度近代化，乃是清末新政的一個列項(xiàng)。

警察(Police)一詞最早源出于古希臘，表示“秩序”“社會和平”的意思。1829年，英國政府為了有效控制社會，并保護(hù)國民的生命財(cái)產(chǎn)，成立了世界上第一支專業(yè)的警察部隊(duì)，開創(chuàng)了近代警察制度。70多年后，中國步其后塵，在清廷內(nèi)閣設(shè)立巡警部。清朝第一任的巡警部尚書就是那個后來當(dāng)上民國大總統(tǒng)的徐世昌。

論及我國近代警政不能不提袁世凱。義和團(tuán)運(yùn)動之后，八國聯(lián)軍侵華，京畿岌岌可危，且《馬關(guān)條約》規(guī)定天津不許設(shè)防駐兵。剛?cè)沃彪`總督的袁世凱為保駕朝廷，以“警”代“兵”，仿照英國警政，從北洋軍中挑選500名士兵進(jìn)行培訓(xùn)，在省會保定擔(dān)任警察;翌年，又招募1000人，到1907年直隸省當(dāng)局已形成了一支擁有15390名訓(xùn)練有素的龐大的警察部隊(duì);三年后，該省的警察人數(shù)已超過了3萬。光緒三十二年(1906)，昭示清末新政改革方向的《宣示預(yù)備立憲先行厘定官制諭》將“普設(shè)巡警”列為要項(xiàng)之一。隨之，我國一些大城市競相效仿。如上海，道臺袁樹勛于1905年廢除了保甲制度后，一支擁有萬人的新型警察部隊(duì)開始在街上巡邏。到了1910年，上海、北京、天津、武漢、成都等城市中心相繼創(chuàng)建起一個大致由警區(qū)(總局)、區(qū)局(署)、分駐所和派出所四級架構(gòu)的警察官僚體制。

1911年《警察講義錄》云：“警察者，國權(quán)之一種也，故行國權(quán)者，即國家機(jī)關(guān)行國權(quán)之一種者，即警察機(jī)關(guān)…………(所謂警察機(jī)關(guān)者，要在國權(quán)之委任，如內(nèi)務(wù)大臣，為全國警察機(jī)關(guān)。)而各省大臣，亦得以其主任事務(wù)，為警察機(jī)關(guān)。至機(jī)關(guān)在于活動。活動者，不外如所謂以主權(quán)者之手足發(fā)表主權(quán)者之意思而已。”建立近代警政，首先是旨在解決治安與自由的平衡問題。“警察之制，根于憲法。憲法所以保護(hù)人民之自由權(quán)利，而警察限制人民之自由，非依憲法所制定，則不能行，否則如俄之嚴(yán)酷殘暴，勢所必然，欲保安寧，反至擾亂。”(《警察講義錄》)很顯然，建立近代警察后，國家介入其國民日常生活的能力有所提升，責(zé)任有所增強(qiáng)。

清政府將警政作為一種防范排外事件的手段，這一改革會讓締約國放棄其法律、外交和商業(yè)特權(quán)。鑒于日本創(chuàng)建了警政，并仿照歐洲制定了相關(guān)法律，減弱了不平等條約的控制，1911年，民政部尚書善耆斷言：“我國警察現(xiàn)在提前籌辦，所有租界警察權(quán)限自應(yīng)交還中國，選派深明警律各高等警察隊(duì)自行管理，擔(dān)負(fù)保護(hù)之責(zé)，以謀公益而挽主權(quán)…………無論租界內(nèi)外，得享一律保護(hù)之權(quán)利，為預(yù)備地方自治之起點(diǎn)，以為收回治外法權(quán)之先聲云。”1901年《辛丑條約》第10款：“以各省督撫、文武大吏暨有司各官，于所屬境內(nèi)，均有保平安之責(zé)。”西方人普遍支持在中國建立近代警政，基于這一考量：近代警政可以增進(jìn)社會穩(wěn)定，保護(hù)外國人在華的生命財(cái)產(chǎn)。正如韓延龍?jiān)凇吨袊焓贰芬粫兴裕骸扒逋⑥k理警政是在東西列強(qiáng)的壓力下，為保護(hù)帝國主義的在華利益被迫實(shí)行的。”

值得一提的是，清廷頒布的新政諭旨，明確命令設(shè)立警察學(xué)堂以訓(xùn)練這支部隊(duì)，提升其政治素養(yǎng)和執(zhí)法能力。恰如史學(xué)家王家儉所說：“近代的警察與傳統(tǒng)的捕役最大的不同，即在前者比后者受有良好的訓(xùn)練與教育。清末試辦警察之初，即對警察學(xué)堂的設(shè)立予以很大的重視…………此種以學(xué)堂為基礎(chǔ)的警政方針，實(shí)可謂相當(dāng)?shù)恼_。”(《清末民初我國警察制度》)

清末將警政列入新政，似中外研究者一向贊譽(yù)的舉措。但也有異議，如被譽(yù)為“近代科學(xué)報國的先驅(qū)者”杜亞泉。他認(rèn)為：中國的警察制度，徒從形式“摹擬他國，似未適合于我國之情勢”;西方城市人口多，“故有市街警察之制”，而中國“一二大都會繁盛之區(qū)，固可仿而行之;乃各府縣之城治市集，亦復(fù)于數(shù)十武之內(nèi)，植立武裝之巡士;甚至鄉(xiāng)村之間，亦間有之，…………終日植立而無所事事”。警政“其費(fèi)甚繁，其益殊少”，應(yīng)從“適于用”角度改革之，“則全國之內(nèi)，所節(jié)必多”。倘若從“慮及官多生事之害”“感其事之無益，覺其費(fèi)之可省”的視角分析，杜亞泉的異議似并非以“反對警政”而一言蔽之。

（沈棲）