“新風(fēng)”拂鷺島 無事不“打擾”——廈門出臺措施創(chuàng)新規(guī)范涉企行政檢查

廈門風(fēng)景圖

芳菲四月，美麗鷺島“新風(fēng)”吹拂。4月22日，《廈門市嚴(yán)格規(guī)范涉企行政檢查若干措施》（簡稱《若干措施》）正式出臺。這份政策性文件，緊扣中央精神、立足鷺島實(shí)際、圍繞四大原則，創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)，趟出了一條嚴(yán)格規(guī)范涉企行政檢查的“廈門路徑”。

2024年12月30日，國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范涉企行政檢查的意見》，旨在確保行政檢查于法有據(jù)、嚴(yán)格規(guī)范、公正文明、精準(zhǔn)高效，進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境。意見的出臺符合時(shí)代所需，民之所盼，廈門作為首批全國法治政府建設(shè)示范市，連續(xù)三年在國家發(fā)展改革委營商環(huán)境評價(jià)中位居前列。如何在包容審慎監(jiān)管執(zhí)法的基礎(chǔ)上，針對涉企行政檢查進(jìn)行制度性創(chuàng)新，成為廈門通向高質(zhì)量發(fā)展路上的一道“必答題”。

今年初，廈門市司法局成立以局主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，分管領(lǐng)導(dǎo)具體籌劃，行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督處全體成員分工負(fù)責(zé)的起草專班，開展嚴(yán)格規(guī)范涉企行政檢查制度性探索，圍繞“無事不擾”“無據(jù)不查”“干擾最小化”“包容審慎”四大創(chuàng)新原則，針對涉企行政檢查的檢查權(quán)限、實(shí)施過程、執(zhí)法監(jiān)督等方面，進(jìn)行全鏈條、全方位規(guī)范。其中，充分運(yùn)用“閩執(zhí)法”平臺（福建省一體化大融合行政執(zhí)法平臺）賦能精準(zhǔn)高效執(zhí)法監(jiān)督是此次探索的一大亮點(diǎn)。

經(jīng)過多輪征求意見、專家論證，并與企業(yè)家代表進(jìn)行座談，通過集體的智慧碰撞、意見交鋒，這份符合時(shí)代需要，彰顯廈門特色，回應(yīng)企業(yè)期待的政策性文件終于正式出臺，“交付”于行政部門使用。

在一場問需于企業(yè)的座談中，安井食品質(zhì)量部姚雅嫻經(jīng)理這樣評價(jià)《若干措施》：“想到的和沒想到的，你們都替我們想到了，伴隨著這個(gè)制度的實(shí)施，廈門的法治化營商環(huán)境必會再上新臺階。”

“無事不擾”：

平衡安全與發(fā)展的藝術(shù)

在《若干措施》中，“無事不擾”是一條核心原則，其明確規(guī)定，除法律、法規(guī)規(guī)定涉及安全生產(chǎn)、生態(tài)環(huán)境、食品藥品、衛(wèi)生健康等公共安全和重大公共利益的檢查外，原則上對企業(yè)不主動檢查。

行政執(zhí)法一端連著政府，一端連著群眾。“企業(yè)希望政府管得少，但嚴(yán)守公共安全、社會秩序是政府的責(zé)任底線。”廈門市司法局二級巡視員鄭智敏指出，“無事不擾”是平衡安全與發(fā)展的藝術(shù)。

當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力，企業(yè)發(fā)展受到挑戰(zhàn)，更需要法治的呵護(hù)與支持。《若干措施》在“無事不擾”定義的基礎(chǔ)上，指出了具體的實(shí)踐路徑，要求各級行政執(zhí)法部門建立涉企行政檢查“白名單”制度和無事不擾事項(xiàng)清單，清單的企業(yè)、事項(xiàng)，除了法律、法規(guī)另有規(guī)定的，一般不主動檢查。

值得注意的是，“無事不擾”清單并非一成不變，而是實(shí)行動態(tài)調(diào)整。廈門市司法局行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督處負(fù)責(zé)人說：“行政部門在執(zhí)法過程中，發(fā)現(xiàn)白名單企業(yè)以及低風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)，將列入‘無事不擾’清單，清單動態(tài)調(diào)整并不斷擴(kuò)展范圍。”

涉企行政執(zhí)法檢查實(shí)行分類管理。“無事不擾”清單不主動開展行政檢查，但對于法律、法規(guī)規(guī)定涉及公共安全和重大公共利益的，依法依規(guī)實(shí)行重點(diǎn)監(jiān)管。

“既滿足企業(yè)發(fā)展的需要，又積極回應(yīng)人民群眾對安全的期待和關(guān)切。”鄭智敏對“無事不擾”背后平衡的藝術(shù)作進(jìn)一步的意義闡釋。

“無據(jù)不查”：

將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子

根據(jù)《若干措施》，“無據(jù)不查”指的是，涉企行政檢查應(yīng)當(dāng)有明確的法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)和事實(shí)依據(jù)，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法，避免任性執(zhí)法和執(zhí)法不公。

“無據(jù)不查”規(guī)范了執(zhí)法部門主動檢查和被動檢查兩種情形。在主動檢查方面，為確保檢查于法有據(jù)，《若干措施》規(guī)定各行政機(jī)關(guān)要開展行政執(zhí)法主體、行政執(zhí)法人員、行政檢查事項(xiàng)清理，并將檢查事項(xiàng)制成清單向社會公布。

問需于企、問計(jì)于企，召開市場經(jīng)營主體座談會

將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，《若干措施》還要求行政部門制定完善行政檢查、行政許可、行政征收、行政強(qiáng)制等行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，并根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章“立改廢”及客觀情況變化，及時(shí)清理、調(diào)整、公布并按規(guī)定備案行政裁量權(quán)基準(zhǔn)。

在被動檢查方面，行政執(zhí)法部門要審慎對待投訴舉報(bào)線索，并要求合理控制檢查頻次，《若干措施》的這一規(guī)定也回應(yīng)了企業(yè)的現(xiàn)實(shí)關(guān)切。

在與企業(yè)家代表進(jìn)行座談時(shí)，有企業(yè)家針對惡意投訴和職業(yè)打假現(xiàn)象提出顧慮。針對這一問題，《若干措施》要求行政部門對投訴線索的真實(shí)性和可查性進(jìn)行甄別，“對于不具備可查性的案件不受理，這也是對企業(yè)的一種保護(hù)。”廈門市司法局行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督處負(fù)責(zé)人解釋說。

“干擾最小化”：

對企業(yè)影響降到最低

針對涉企檢查實(shí)施環(huán)節(jié)，《若干措施》提出“干擾最小化”原則，綜合運(yùn)用分級管理、“無擾檢查”“綜合查一次”等手段，減少入企的次數(shù)及人數(shù)，將對企業(yè)的影響降到最低。

首先是針對執(zhí)法權(quán)實(shí)行分級管理，《若干措施》規(guī)范了各級行政部門職權(quán)，避免多頭執(zhí)法給企業(yè)帶來負(fù)擔(dān)；要求企業(yè)優(yōu)先采取非現(xiàn)場“無擾檢查”的方式，如通過視頻、物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備獲取合規(guī)數(shù)據(jù)的日常監(jiān)管，以及書面核查、信息共享方式進(jìn)行監(jiān)管等；明確禁止各類無工作計(jì)劃、無實(shí)際內(nèi)容、不以解決問題為目的的入企觀摩、督導(dǎo)、考察、調(diào)研。

此外，對于涉及多個(gè)監(jiān)管部門企業(yè)，“綜合查一次”能有效解決重復(fù)檢查、多頭檢查的問題。

2023年10月，廈門市選定思明區(qū)試點(diǎn)“綜合查一次”工作，在全面總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，于2024年5月在全市全面推廣“綜合查一次”。截至目前，廈門市累計(jì)制定計(jì)劃方案198個(gè)，減少檢查4566次，實(shí)現(xiàn)進(jìn)一次門，查多項(xiàng)事，廣獲企業(yè)好評。

“‘綜合查一次’不僅能提高行政檢查的效率、節(jié)約檢查成本，也避免對市場主體的過度干擾。”廈門市司法局行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督處負(fù)責(zé)人介紹道。

此次出臺的《若干措施》針對“綜合查一次”“聯(lián)合執(zhí)法”，明確“五個(gè)一”規(guī)定，具體包括：一單告知，提前向企業(yè)發(fā)放包含所有行政檢查事項(xiàng)的清單；一次進(jìn)場，多部門執(zhí)法人員同時(shí)進(jìn)場；一表記錄，使用跨部門通用檢查表；一碼追溯，檢查記錄關(guān)聯(lián)企業(yè)統(tǒng)一信用代碼；一網(wǎng)共享，數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)歸集至“閩執(zhí)法”平臺、“雙隨機(jī)、一公開”平臺。

《若干措施》還規(guī)定，各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)于每年3月底前制定年度行政檢查計(jì)劃，報(bào)同級司法行政部門和上一級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)備案，并向社會公布。

“包容審慎”：

擦亮行政執(zhí)法“金字招牌”

包容審慎監(jiān)管是廈門行政執(zhí)法的“金字招牌”，也是推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和城市文明提升的法治保障。

2021年，廈門市在全國率先以立法形式探索包容審慎監(jiān)管執(zhí)法，以良法促善治。截至3月31日，廈門市合計(jì)依法辦理不予處罰案件121864件、從輕處罰案件128802件、減輕處罰案件554492件、免于行政強(qiáng)制8516件，減免罰款金額數(shù)以億元計(jì)。

廈門市市場監(jiān)督管理局執(zhí)法人員檢查旅游購物場所

可以說，經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，包容審慎監(jiān)管理念已經(jīng)根植于執(zhí)法者的心中。

包容審慎作為《若干措施》的制定原則之一，要求行政部門在進(jìn)行涉企檢查時(shí)，應(yīng)運(yùn)用行政指導(dǎo)和說理性執(zhí)法等柔性執(zhí)法手段，落實(shí)不予處罰、從輕處罰、減輕處罰、免予行政強(qiáng)制等“四張清單”，對執(zhí)法對象的檢查做到“無事不擾、輕微不罰”。

以包容審慎理念護(hù)航小微企業(yè)、新興行業(yè)成長，《若干措施》還創(chuàng)新探索“觀察期”制度，對風(fēng)險(xiǎn)較低的企業(yè)給予不低于一年的“觀察期”，為企業(yè)發(fā)展預(yù)留空間。

為回應(yīng)企業(yè)對“信用懲戒”的關(guān)切，《若干措施》健全完善信用監(jiān)管制度，一方面，依法禁止與企業(yè)市場準(zhǔn)入、生產(chǎn)經(jīng)營資格、資質(zhì)等級等不當(dāng)關(guān)聯(lián)的信用懲戒措施；另一方面，建立信用懲戒“緩沖期”制度，簡化信用修復(fù)流程機(jī)制，引導(dǎo)行政部門加強(qiáng)對企業(yè)信用修復(fù)的提示和指導(dǎo)。

廈門市文化市場綜合執(zhí)法支隊(duì)執(zhí)法人員對旅行社門市部進(jìn)行檢查

值得注意的是，《若干措施》不僅要求對企業(yè)落實(shí)包容審慎監(jiān)管理念，還要求對履職盡責(zé)的執(zhí)法者設(shè)立“容錯(cuò)免責(zé)”制度，規(guī)定行政執(zhí)法人員在行政執(zhí)法工作中，出現(xiàn)失誤或者偏差，經(jīng)調(diào)查證明，無主觀過錯(cuò)或者具有其他不能歸咎于執(zhí)法者個(gè)人原因的，按照規(guī)定從輕、減輕或者免于追究行政責(zé)任。

智慧賦能：

“閩執(zhí)法”提升執(zhí)法監(jiān)督實(shí)效

在《若干措施》印發(fā)的同一天，“閩執(zhí)法”中的“涉企行政檢查”模塊也在同步測試運(yùn)行中。

科技賦能是此次針對涉企行政檢查制度化探索的特色亮點(diǎn)，貫穿了涉企檢查的全流程，落實(shí)檢查審批、事前備案、事中登記、事后評價(jià)的要求。

在進(jìn)入一家企業(yè)前，行政檢查部門必須“亮碼”進(jìn)入。廈門市依托“閩執(zhí)法”平臺推行“入企掃碼”制度，行政執(zhí)法人員通過掃碼將行政檢查事項(xiàng)、法律依據(jù)、行政執(zhí)法主體及執(zhí)法人員證件編號、檢查時(shí)間起止等數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)上傳到“閩執(zhí)法”平臺、“雙隨機(jī)、一公開”平臺。

制度好不好，交給企業(yè)來評價(jià)。廈門將建立“企評執(zhí)法”制度，通過“閩執(zhí)法”平臺暢通企業(yè)反饋渠道。根據(jù)《若干措施》規(guī)定，行政檢查對象可以在檢查后72小時(shí)內(nèi)，通過“閩執(zhí)法”平臺或“雙隨機(jī)、一公開”平臺對行政檢查情況進(jìn)行滿意度評價(jià)。

召開廈門市規(guī)范涉企行政檢查專家論證會

“閩執(zhí)法”平臺同時(shí)也是執(zhí)法監(jiān)督的得力助手，若有違法涉企行政檢查行為連續(xù)兩次被投訴、舉報(bào)，司法行政部門將專項(xiàng)調(diào)查并處置。

此外，行政執(zhí)法監(jiān)督管理部門還可運(yùn)用“閩執(zhí)法”平臺開展涉企行政檢查統(tǒng)計(jì)分析、評估、監(jiān)督，并通過黃色、橙色等自動預(yù)警，限制檢查權(quán)限，防止多頭檢查、重復(fù)檢查、高頻檢查等行為。

“閩執(zhí)法”平臺中的“涉企檢查模塊”是科技與制度的有效結(jié)合。鄭智敏說：“平臺的擴(kuò)容和完善不僅能夠優(yōu)化執(zhí)法效能，減少對企業(yè)的干擾，還能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，提升執(zhí)法監(jiān)督精準(zhǔn)性。此外，通過執(zhí)法全流程透明化，優(yōu)化市場化法治化營商環(huán)境，不斷提升企業(yè)的法治獲得感、滿意度。”

政策新聲

廈門大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師 王蘭：

《若干措施》通過制度創(chuàng)新與科技賦能相結(jié)合，建立起一套系統(tǒng)化、規(guī)范化的行政執(zhí)法體系，將助力推動行政執(zhí)法從“粗放式”向“精準(zhǔn)化”轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)“有效監(jiān)管”與“減少干預(yù)”的有機(jī)平衡，既有力回應(yīng)了企業(yè)“減負(fù)增效”的迫切需求，也通過程序約束和權(quán)責(zé)透明化推動政府治理能力現(xiàn)代化，對廈門市構(gòu)建“親”“清”新型政商關(guān)系有長期的制度助推功效。

集美大學(xué)文法學(xué)院教授 程國琴：

《若干措施》的出臺體現(xiàn)了廈門市治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要進(jìn)展，建立了從源頭規(guī)范檢查權(quán)行使、從過程嚴(yán)格檢查實(shí)施、從結(jié)果強(qiáng)化監(jiān)督問責(zé)的全方位規(guī)范體系，切實(shí)回應(yīng)實(shí)踐訴求，具體措施有力可行，既有效保障市場主體的正常經(jīng)營權(quán)，又創(chuàng)新數(shù)智監(jiān)管、分級分類、部門協(xié)同等制度，是推動市場化法治化營商環(huán)境的重要舉措。

廈門市文化市場綜合執(zhí)法支隊(duì)執(zhí)法監(jiān)督處副處長 劉向鋒：

《若干措施》明確了“查”的標(biāo)準(zhǔn)，既增加了企業(yè)合法合規(guī)經(jīng)營的自覺性，又減少了執(zhí)法部門檢查的盲目性；規(guī)范了“查”的方法，為基層執(zhí)法部門提供了操作性非常強(qiáng)的法治保障；明確了“罰”的程度，強(qiáng)調(diào)“包容審慎”“輕微不罰”“首違不罰”“無過不罰”，既賦予企業(yè)探索空間，進(jìn)一步激發(fā)市場活力，又督促基層執(zhí)法從“重處罰”向“重服務(wù)”轉(zhuǎn)型，探索完善新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新模式監(jiān)管。

廈門市生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法支隊(duì)海滄大隊(duì)二級主任科員 劉建東：

《若干措施》推行的“聯(lián)合檢查”“清單管理”“數(shù)字監(jiān)管”等機(jī)制，能有效破解多頭執(zhí)法、重復(fù)檢查難題，既減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，又提升執(zhí)法效能。對環(huán)保執(zhí)法而言，在落實(shí)柔性監(jiān)管的同時(shí)，依托在線監(jiān)測、大數(shù)據(jù)分析等技術(shù)手段強(qiáng)化環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，做到“無事不擾”與“違法必究”的動態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境與守護(hù)生態(tài)環(huán)境的雙贏。

福建英合律師事務(wù)所副主任 陳雪：

《若干措施》從多維度構(gòu)建全鏈條規(guī)范體系，亮點(diǎn)突出，不僅為企業(yè)劃定安心發(fā)展的界限，又運(yùn)用全流程數(shù)字化管理，讓執(zhí)法透明可追溯，還打破信息孤島，推動監(jiān)管資源合理分配。同時(shí)，實(shí)施柔性執(zhí)法與包容審慎監(jiān)管，體現(xiàn)了執(zhí)法的溫度，有效激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力和投資熱情，增強(qiáng)企業(yè)扎根廈門發(fā)展的信心。

廈門市政集團(tuán)法律事務(wù)部總經(jīng)理 鄭理：

《若干措施》結(jié)合廈門實(shí)際制定，內(nèi)容全面且細(xì)致，極具實(shí)操性。它確立“無事不擾”等原則，明確執(zhí)法界限，減少對企業(yè)正常經(jīng)營的無端干擾，讓企業(yè)專注生產(chǎn)發(fā)展；通過“閩執(zhí)法”平臺實(shí)現(xiàn)全流程數(shù)字化管理，增強(qiáng)企業(yè)對政府監(jiān)管的信任；“綜合查一次”等制度，避免了重復(fù)檢查，降低了企業(yè)迎檢負(fù)擔(dān)。這些舉措增強(qiáng)了企業(yè)發(fā)展信心，利于招商引資，助力廈門經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。