淺談如何發揮人民監督員的監督作用

人民監督員制度作為一種外部監督彌補了檢察機關內部監督的不足,充分體現人民民主專政性質，是檢察機關自覺接受人民監督的制度設計，將刑事、民事、行政、公益訴訟等“四大檢察”“十大業務”納入監督范圍。

一、人民監督員制度的價值與功能

(一)增強司法透明度，提高司法公信力

人民監督員制度作為一種外部監督彌補了檢察機關內部監督的不足。作為“檢民橋梁”，人民監督員參加案件的公開審查、公開聽證及其他的司法辦案活動，很大程度上消除了當事人和人民群眾的疑慮，拉近檢民距離。促進矛盾糾紛化解的同時，也讓人民群眾更加了解檢察機關的職能，提高檢察機關司法公信力，實現法律效果、政治效果和社會效果的統一。

(二)規范司法辦案活動，提高案件辦理質量

高檢院發布的《人民檢察院辦案活動接受人民監督員監督的規定》(下簡稱《規定》)將刑事、民事、行政、公益訴訟等“四大檢察”“十大業務”納入監督范圍。對檢察機關在辦理不服檢察機關處理決定的刑事申訴案件、擬決定不起訴的案件、羈押必要性審查案件等進行公開審查，或者對有重大影響的審查逮捕案件、行政訴訟監督案件等進行公開聽證的，應當邀請人民監督員參加。此外，可以邀請人民監督員參加法律文書宣告送達、檢察建議、案件質量評查等辦案活動。人民監督員全面參與檢察機關辦案活動，獨立發表意見建議，倒逼檢察官辦案能力和釋法說理水平的進一步提高。

(三)促進國家治理能力現代化，完善國家治理體系

在嚴格落實《規定》第九條“應當”邀請人民監督員參加的公開審查、公開聽證方式的基礎上，根據第八條的“可以”邀請和第十七條的“其他方式”開展豐富多樣的活動。如“檢察開放日”“舉報宣傳周”“新聞發布會”等邀請人民監督員參加，擴大人民監督員的參與度。監督活動聚焦人民群眾關切，服務大局、服務檢察改革和中心工作效果明顯。

二、現階段人民監督員制度落實的情況及存在的困難

(一)人民監督員工作開展總體還不夠均衡全面

根據《規定》實施一年來工作情況通報數據顯示，從地域來看，全國開展人民監督員監督活動最多的省份和最少的省份相差3000余次。從活動類型來看，參加案件公開審查、公開聽證活動占十種監督方式總量的40.6%，其他活動形式開展相對較少，而公開審查、公開聽證又相對集中在刑事案件。同時，各地開展監督活動普遍存在“偏科”現象，對《規定》“兩個應當”開展的多，“八個可以”開展的相對較少。

(二)對人民監督員監督意見的反饋機制尚不健全

2019年的《規定》中有對檢察機關人民監督員監督意見的反饋機制作出相應的要求，對反饋期限沒有作出具體規定，由于檢察機關辦案活動只是訴訟程序的組成部分之一，有可能導致人民監督員的意見和檢察機關的答復脫節。此外，2019年下發的《規定》中未對于人民監督員監督意見的答復部門予以明確規定，應進一步完善監督建議采納后的規定，明確答復主體、答復期限的范圍，有利于人民監督員工作的高效開展。

(三)人民監督員法律素養參差不齊

人民監督員的監督范圍包含“四大檢察”“十大業務”，由于檢察機關辦案活動內容具有復雜性，人民監督員遴選范圍來看，人民監督員的準入門檻不高，學歷僅要求高中以上，且無法學學歷背景要求，大多數來自機關、團體推薦。面對專業的法律問題能否提出合理的法律意見，能否達到監督辦案的效果，在欠缺專業法律知識的情況下，人民監督員的監督效果會大打折扣。

三、新時代如何充分發揮人民監督員制度的優勢

(一)完善人民監督員監督機制和檢察機關內部的協作機制

一是根據現有《規定》進一步細化檢察機關辦案活動接受人民監督員監督的實施細則，細化監督程序和工作流程，配合統一業務應用系統2.0版人民監督員工作模塊的上線運行和與“12309中國檢察網”的銜接，進一步規范人民監督員工作的監督流程、文書使用與案卡填錄。二是落實人民檢察院是人民監督員制度的具體執行者身份，檢察機關要加強內部協調溝通，認真履行檢察職能，明確答復的責任部門，重視對意見建議采納情況的答復工作并強制規定在人民監督員提出監督意見后十日之內必須作出答復。

(二)完善人民監督員的選拔任用機制，提高人民監督員隊伍監督水平

一是嚴格選任標準。在源頭上保證人民監督員隊伍整體素質，堅持高標準，嚴要求，除了保證人民監督員候選人的政治素養和道德修養外，還應注重人民監督員的專業性和人民性，確保人民監督員隊伍中有一定比例的法律工作者，堅持向一線選任，確?；鶎尤罕娬家欢ū壤?，更好地貼近群眾增強監督效果。二是加強人民監督員培訓，以檢察業務問題為基礎，圍繞《規定》監督范圍，配合司法行政機關定期組織開展人民監督員業務培訓，適時組織相關業務競賽，提高人民監督員的自身水平，增強接受人民監督員監督的責任感和使命感。

(三)規范開展人民監督員監督工作，提高檢察機關監督管理水平

一是嚴格落實《規定》第九條“應當”邀請人民監督員的情形。對“應當”邀請人民監督員參加的情形進行重點監控。將接受人民監督員監督的情況納入檢察業務數據分析、案件流程監控、案件質量評查和檢察業務考核，極大激發工作“源動力”。二是充分利用統一業務應用系統規范人民監督員工作。檢察官及人民監督員工作機構人員應熟練掌握提請監督業務流程和組織監督工作流程，規范制作使用法律文書，確保每個業務流程、每個辦理節點規范有序。

(張璐)