行政非訴執行檢察監督的檢視與完善

“非訴執行”與“訴訟執行”相對應，非訴行政執行是指對具體行政行為確定的義務人在法律期限內既不起訴又不履行，由行政機關申請法院強制執行，《行政訴訟法》第九十七條規定了“公民、法人或者其他組織對行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行”，該條款對行政非訴執行進行了概括性規定。

一、行政非訴執行檢察監督的必要性

(一)基層檢察院發揮行政檢察作用的突破口

行政檢察是檢察機關法律監督職能的重要組成部分，它與刑事檢察、民事檢察、公益訴訟檢察共同構成“四大檢察”。行政檢察的核心是行政訴訟監督，但由于法律規定和行政訴訟的特點，基層檢察院受理的訴訟監督案件很少，基層行政檢察作用發揮難，法院受理行政非訴執行案件總量已經超行政訴訟案件總量，且一般由基層法院受理、審查、裁定和實施，基層檢察院可以把行政非訴執行監督作為重要抓手，作為解決基層院行政檢察發揮作用難的突破口。

(二)基層檢察院參與法治政府建設的途徑

行政不作為、亂作為在行政執法中常有發生，行政機關怠于履職、不當干預法院執行、非訴執行難、執行亂的問題在基層比較突出。檢察機關是法治政府建設的重要參與者，通過發揮自身職能作用，開展行政非訴執行監督顯得尤為必要，通過實體、程序雙審查，開展穿透性監督，發揮“一手托兩家”的作用，有助于推動政府現代化治理能力和治理體系的建設。

(三)有利于維護行政相對人合法權利

申請行政非訴執行前提是相對人不起訴或放棄、喪失訴權，但是行政機關依然可能存在申請執行的程序以及法院的審執流程仍有違法風險。檢察機關對“過期之訴”的非訴行政執行監督，可以進行行政爭議實質性化解，為行政相對人提供救濟途徑，同時也為行政執法敲響警鐘。

二、行政非訴執行檢察監督面臨的現實困境

(一)法律規定存在空白，監督標準不統一

《行政訴訟法》僅規定“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”，這是開展非訴執行監督的最主要依據。但對于如何開展監督，缺乏具體規定，不同基層檢察院監督標準、操作規范不盡一致。行政非訴執行監督制度的不完善，法律規定的不具體，導致監督工作開展困難。

(二)案件線索匱乏，監督范圍難以擴展

案源不足的問題仍是開展行政非訴執行監督工作的瓶頸。由于行政執法和法院非訴執行活動相對比較封閉，檢察機關在得不到配合的情況下，便難于準確獲取信息。由于獲取線索的渠道窄，尚未有具體制度保障，加之被監督者本能的規避監督，檢察機關自行發現案件線索的難度相當大。

(三)辦案力量薄弱，監督能力有待提高

行政非訴執行監督案件涉及法律規定繁多，要做好這項工作，必須了解相應領域龐雜的法律、法規、規章、規范性文件等，對行政法相關的法律素養要求較高。實踐中，基層辦案人員往往一崗多責，沒有太多精力尋找行政非訴執行監督的切入點，導致該項工作開展的質量不高。

三、完善行政非訴執行監督的制度的建議

全面推進基層檢察院行政非訴執行監督工作發展，需針對當前行政非訴執行檢察監督實踐中存在的問題，完善相關制度，進一步夯實基層政檢察工作。

(一)制定行政非訴執行監督規范指引

制定行政非訴執行監督指引，明確監督對象，著重審查以下幾個方面：(1)行政決定是否違法，是否損害國家和社會公共利益;(2)行政機關是否怠于申請執行;(3)行政機關申請執行過程中是否存在程序性問題;(4)行政機關是否存在干擾法院審查和執行活動;(5)人民法院對行政非訴執行案件立案受理情況;(6)人民法院作出準予或不準予裁定執行的事實認定和法律適用的合法性;(7)人民法院是否存在超期限辦案或怠于執行情形;(8)人民法院執行程序和規范性措施是否違法。

(二)拓寬行政非訴執行檢察監督的案件來源渠道

首先，要加強內部協調，注重從民事申訴、審查起訴中發現行政非訴執行案件線索。其次，要加強外部聯動，通過與政府法治部門建立信息交流、情況通報等制度，及時掌握相關行政執法信息，拓寬線索渠道來源。最后，進一步完善“兩法銜接”機制，讓其真正成為行政執法信息共享平臺，為檢察機關開展行政非訴執行的監督提供廣闊的線索渠道。

(三)上下合力共同推進行政非訴執行監督工作

首先，上級檢察院要分領域研究部署開展行政非訴執行監督專項活動，并總結行政非訴案件的工作規律，規范辦案流程和提煉重要監督節點，推出效果好可復制的典型案例。其次，上級檢察院要整合區域內行政檢察辦案力量，根據各基層院需要調配辦案力量，可以探索分片區成立辦案小組，以緩解辦案過程中遇到人員不足及外部辦案阻力，同時也可加強對具體案件辦理過程中的業務指導，提升辦案效率和監督層次。最后，通過定期的學習研討，把握監督重點，增強行政非訴執行監督工作的實效性和深入性，形成學業務、鉆業務的濃厚氛圍，增強自身的監督能力，不斷提升基層行政檢察人員的工作素養，以打造一支專業的行政檢察隊伍。

(梁茂泉)